Étude de cas du travail du COE axé sur le sans-abrisme à New York
Contexte
Le Women's City Club de New York (WCC) est une organisation militante à but non lucratif et non partisane qui se consacre à l'amélioration de la qualité de vie de tous les New-Yorkais. Le WCC s'efforce de façonner les politiques publiques afin de promouvoir un gouvernement réactif par le biais de l'éducation, de l'analyse des problèmes, de la défense des intérêts et de la participation civique. Maintenant dans son deuxième siècle de service, le WCC a concentré ses efforts sur l'autonomisation des femmes afin qu'elles s'engagent davantage sur le plan civique.
En 1988, la ville de New York était confrontée à une situation d'urgence : quelque 1 200 femmes vivaient dans les refuges pour femmes seules de la ville, et un nombre incalculable d'autres vivaient dans la rue. Ces femmes étaient particulièrement vulnérables, avaient des besoins urgents non satisfaits et leur nombre augmentait proportionnellement plus rapidement que celui des hommes sans-abri. Comme l'a noté le COE dans l'un de ses premiers rapports, "le moment et l'occasion de mettre fin au sans-abrisme des femmes sont arrivés".
La ville de New York héberge des sans-abri depuis 1896. Le sans-abrisme est apparu comme un phénomène social important dans les années 1970 et la ville de New York a mis en place un système d'urgence d'abris temporaires, un réseau d'armureries, d'écoles et d'églises, et parfois d'hôtels. Le système d'hébergement d'urgence existant s'est développé de manière ad hoc et dispersée, alors que la ville s'efforçait, sous la pression des tribunaux, au début et au milieu des années 80, de trouver des lits pour une population de sans-abri en pleine expansion.
Au début de l'année 1988, les membres du WCC ont créé le Homeless Women's Project (projet pour les femmes sans-abri) afin d'examiner et de répondre de manière plus approfondie aux besoins des femmes seules hébergées dans les refuges de la ville. La première préoccupation était d'identifier des sources de logement permanent adéquates et d'améliorer les conditions et les services. L'étape suivante consistait à informer le public, à faire pression sur les élus et à attirer l'attention des médias afin d'illustrer la nécessité d'agir et de remédier ainsi à la situation.
Actions
Conférences
Un rapport intitulé Home Again, A Plan for New York City's Homeless Women, publié par le New York City Council Select Committee on Homelessness présidé par le conseiller Abe Gerges, a servi de catalyseur et de cadre au WCC pour organiser une conférence à l'échelle de la ville, coparrainée par le NYC City Council, IBM Corp. et le WCC. Des professionnels membres du WCC ont dirigé le développement de l'initiative, notamment en organisant des réunions initiales avec les directeurs de refuges, en créant une liste de diffusion à l'échelle de la ville comprenant les présidents et les directeurs exécutifs des organisations civiques et féminines et en concentrant l'impact de la conférence sur trois domaines principaux : le logement permanent abordable, les conditions dans les refuges pour femmes et la réunification des mères dont les enfants ont été placés dans des familles d'accueil faute d'un logement adéquat. La conférence d'une journée, à laquelle ont assisté 175 personnes représentant 70 organisations, s'est déroulée dans les locaux d'IBM le 16 mai 1988. Un rapport de synthèse a été publié et distribué à tous les participants, affirmant leur soutien à la construction de logements permanents abordables pour répondre aux besoins des femmes sans-abri d'aujourd'hui, et ce sans délai.
À la suite de cette conférence, le COE a fondé la Coalition pour les femmes sans-abri la même année. Elle était composée de 42 organisations de défense, de services sociaux, civiques et de recherche. Trois ans plus tard, elle comptait 71 organisations.
En janvier 1992, le COE et la Coalition pour les femmes sans-abri ont organisé une conférence de suivi intitulée "Beyond Small Facilities and Good Intentions : Improving the Women's Shelter System in NYC" (Au-delà des petites installations et des bonnes intentions : améliorer le système d'hébergement des femmes à New York). L'été 1991 a été consacré à l'obtention des autorisations municipales nécessaires pour entrer dans les refuges. Ceci fait, une équipe de 14 membres de la Coalition, dont des membres du WCC, a été formée par des travailleurs sociaux expérimentés sur la façon de parler aux femmes dans les refuges afin d'obtenir le plus d'informations possible. À l'aide d'un questionnaire éprouvé, le WCC a mené une enquête de quatre semaines dans les refuges de la ville afin d'examiner la qualité des services fournis et de recommander des améliorations qui pourraient être mises en œuvre sans injection majeure de fonds publics.
La deuxième conférence, avec le maire Dinkins comme orateur principal, et le rapport qui l'accompagne sont les résultats de cette enquête. Les résultats nous ont convaincus qu'un changement significatif et radical du système était nécessaire pour que les femmes sans-abri puissent fonctionner avec succès en dehors des centres d'hébergement. En outre, il a été fortement recommandé à la ville de "sous-traiter" un nombre croissant de refuges et de services à des prestataires de services à but non lucratif qui, pour un certain nombre de raisons, étaient en mesure d'en faire plus pour leur argent. À une époque où l'argent public se fait rare, la ville se devait d'utiliser ses ressources limitées de manière plus efficace.
**L'annuaire
En réfléchissant aux difficultés rencontrées par ces femmes, les membres du COE ont été consternés par les conditions d'hébergement. Il était également évident que la ville ne disposait pas d'un répertoire complet des ressources de logement adaptées à leur placement. Le COE a décidé de combler cette lacune jusqu'à ce que la ville se charge de cette tâche. Nous avons interrogé des responsables d'organismes publics et privés afin de déterminer l'étendue des informations nécessaires. Une aide professionnelle a été demandée afin de concevoir un questionnaire qui recueillerait des données sur les différentes installations de la ville. Les bénévoles du COE ont mené des enquêtes téléphoniques auprès du personnel et des promoteurs de logements permanents et de transition. Parmi les agences consultées, on peut citer le Bureau du Maire sur le sans-abrisme et les logements SRO, le Programme de prêt SRO du Département de préservation et de développement du logement de New York, le Bureau régional de New York de l'Office de la santé mentale, les Services communautaires de l'Université de Columbia, le Projet juridique SRO de West Side, le Projet juridique SRO de la Mobilisation pour les services juridiques de la jeunesse, et les organisations membres de la Coalition pour les femmes sans-abri.
Une subvention de la Robert Sterling Clark Foundation et des contributions d'IBM Corporation, du Real Estate Board of New York et de la Manufacturers Hanover Trust Company ont permis de soutenir le développement de l'annuaire. Ces fonds ont été utilisés pour engager un stagiaire et du personnel professionnel, ainsi que pour payer la publication proprement dite. La première édition a été publiée en 1990 à l'intention des conseillers en placement ou des spécialistes du logement. Cependant, en réponse à la demande, une édition élargie a été élaborée en 1992 pour être distribuée aux hôpitaux, aux prisons et aux bibliothèques publiques.
**Rapports
En février 1992, un rapport de la Commission de la ville de New York sur les sans-abri a également recommandé une restructuration fondamentale selon laquelle "les organisations à but non lucratif devraient développer et gérer les installations et les programmes nécessaires". Il s'agit là d'une preuve évidente que le COE a réussi à faire adopter sa recommandation par la ville. Afin de stimuler la mise en oeuvre de la recommandation, le COE a mené une enquête de suivi pour déterminer la faisabilité d'une prise en charge effective de ces responsabilités par les organisations à but non lucratif.
En mars 1993, le WCC a publié The City as Contractor : the Perspective From Six Not-for-Profit Social Service Providers (La ville en tant qu'entrepreneur : le point de vue de six prestataires de services sociaux à but non lucratif), recommandant les mesures suivantes : élaboration de listes de prestataires présélectionnés par chaque agence gouvernementale, explication claire du processus de passation des marchés, contrats pluriannuels, mise en oeuvre d'un système de paiement rapide pour tous les bons, amélioration du statut, des qualifications et de la formation des responsables de la passation des marchés et de la conformité, et enfin, promulgation par le maire d'une déclaration de politique générale sur la passation des marchés et création d'un comité consultatif des organisations à but non lucratif.
Au cours de l'été 1994, le WCC et des membres de la Coalition for Homeless Women sont retournés dans les refuges pour interroger les résidents et les directeurs. Les résultats sont décevants. De nombreux acquis avaient été perdus et le mouvement des sans-abri vers un logement permanent était lent. N'étant plus un problème social temporaire, nous avons publié un nouveau rapport en mai 1995 : Une urgence qui ne disparaîtra pas. Il en ressort notamment qu'il n'y a pas de mission claire et que le placement des sans-abri constitue une lacune flagrante. Bien que les refuges soient généralement sûrs et que les services de santé soient bien notés, il est évident que les services d'aide aux toxicomanes sont plus importants que jamais. En outre, les conditions des installations étaient médiocres et la réunification des familles n'était pas une priorité. La lenteur de la privatisation a sapé le moral du personnel. Le rapport conclut : "il doit y avoir une meilleure solution".
En mai 1999, le COE est retourné dans les refuges et a publié un rapport intitulé "Homeless Women, NY's Permanent Emergency" (Femmes sans-abri, l'urgence permanente de New York). Au cours de la décennie écoulée, nous avons appris davantage sur ce qu'il faut rechercher et sur les possibilités d'amélioration. Nous avons continué à plaider en faveur de la sous-traitance des refuges à des organisations à but non lucratif, afin qu'elles fournissent les services nécessaires, en particulier face à l'augmentation significative de la toxicomanie, des maladies mentales et de la violence domestique. Plus que jamais, nous déplorons l'absence d'alternatives en matière de logement abordable et soutenons des programmes supplémentaires d'aide au loyer. Nous avons insisté sur la nécessité de relancer l'accord NY NY II avec l'État afin de fournir davantage de ressources pour les maladies mentales. Il est également impératif que davantage d'options soient disponibles pour répondre aux différents besoins des femmes, tels que les foyers de groupe et les logements partagés avec supervision.
Efforts de collaboration avec la ville de New York
En août 1996, le WCC et l'Office of Policy Management du NYC Comptroller's Office ont publié un rapport conjoint intitulé Review of the Foster Care Housing Subsidy Program (Examen du programme de subventions au logement des familles d'accueil). Nous avons enquêté auprès de 65 agences à but non lucratif qui fournissent des foyers d'accueil aux enfants de la ville de New York. Cette subvention, adoptée par la législature de l'État de New York en 1988, a été mal comprise et largement sous-utilisée. L'allocation de logement pour les familles d'accueil prévoit une subvention mensuelle en espèces pour le loyer ne dépassant pas 300 dollars par mois, en plus de l'allocation de logement de l'aide sociale. Les réponses à l'enquête ont montré comment le manque de logements abordables contribue à ce que les enfants entrent et restent inutilement en famille d'accueil. "... certains bien au-delà du moment où ils étaient prêts, selon tous les autres critères, à être confiés à leurs parents".
Plus tard dans l'année, en réponse aux conclusions du rapport, le COE a organisé une réunion de type atelier au siège du COE pour les représentants des 65 agences afin qu'ils puissent être formés par les fonctionnaires de la ville sur les moyens les plus efficaces de mettre en œuvre la subvention. L'un des aspects les plus inattendus et les plus précieux de cette réunion a été l'échange d'informations pratiques entre les participants sur leurs expériences individuelles en matière d'utilisation de la subvention. Ils ne s'étaient jamais rencontrés en tant que groupe.
Impact
Le COE a attiré l'attention sur la question de l'"urgence permanente" en matière d'hébergement. Le travail de collaboration du COE a abouti à un certain nombre de réformes, notamment
- la ville a augmenté la proportion de logements abordables réservés aux adultes célibataires
- La ville a mis fin aux changements fréquents de directeurs de centres d'hébergement, qui avaient sapé la capacité du directeur à développer des relations de travail avec le personnel et la communauté. En outre, la ville a organisé des réunions des directeurs et du personnel à l'échelle de la ville.
- Production par la ville d'un répertoire des ressources en matière de logement pour les femmes sans-abri, en réponse à la forte demande de répertoires du WCC.
- Mise en œuvre de l'aide au logement pour les familles d'accueil : La formation des familles d'accueil à l'utilisation de la subvention a été élargie, ce qui a permis à un plus grand nombre d'enfants placés en famille d'accueil d'être réunis avec leurs parents et d'épargner à la ville des dépenses coûteuses liées au placement en famille d'accueil.
- Sous-traitance : En attirant l'attention du COE sur les aspects positifs de la sous-traitance à des organismes à but non lucratif, la ville a sous-traité tous les refuges pour femmes sans abri, à l'exception de deux d'entre eux, et a étendu le concept à d'autres programmes d'organismes municipaux.